我国违宪审查制度的缺陷及完善
来源:中国爱国教育网 作者:gaozhiguo 2014-09-25 07:51
世界各国现行的违宪审查模式大致有三种：以英国议会审查为代表的立法机关审查模式，以法国宪法委员会和德国宪法法院审查为代表的专门机关审查模式，以及以美国法院审查为代表的司法机关审查模式。纵观世界各国，现行的违宪审查制度，这三种模式虽各有其自身的有点，但具体结合到我国的司法实践来看，由于受宪政组织、体系、法律、传统文化、地理等众多因素的影响，并不能完全地套用。就目前的情况来看，我国的宪法监督存在着众多的缺陷。
一、我国违宪审查机制的现状简述
第一，违宪审查机构与模式：根据《中华人民共和国立法法》第九十条第一款规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见。与此同时，2004年5月，为了集中进行违宪审查工作，全国人大常委会又成立了法规审查备案室，隶属于全国人大常委会法制工作委员会。从这里可以看出，我国的违宪审查机构是全国人大法制工作委员会下属的法规审查备案室，具体的审查模式与英国议会制为代表的立法机关审查模式相似但又不完全相同，我国的违宪审查机制，不仅违宪审查机构级别低，并且审查对象过于局限，审查强度不够大等。其次，从《立法法》第九十条，我们也可以看出，我国违宪审查的监督对象只包括法规、规章，而排除了最为普遍的法律，这是我国违宪审查机制的一个重大缺陷。
二、我国违宪审查制度存在的缺陷
在我国，由于并未正式建立一套系统而完善的违宪审查制度，导致实践过程中出现以下几个问题：
第一，违宪审查机构缺乏专门性。首先，就全国人大而言，全国人大在人数上近3000
人，数量庞大，导致不便于集合。另一方面，全国人大多达15项的工作职能以及违宪审查过程的专业性、技术性，使得全国人大无力应对。其次，同样的情况也存在于全国人大常委会，全国人大常委会人数近200人，职能多达21项，庞大的机构以及繁重的工作负担导致全国人大常委会也不可专门负责违宪审查工作。再次，根据2004年6月，全国人大常委会成立的法规审查备案室为具体负责审查机构，但其低级别、低强度，人员的不足导致其也不能有效地发挥其违宪审查的功能与作用。
第二，违宪审查过程缺乏连续性。首先，就全国人大而言，每年举行一次例会，例会只持续半个月，而违宪案件却是随时都在发生，全国人大的会期制决定了其不能连续地履行违宪审查职能；其次，全国人大常委会也存在着相同的问题，其每2个月开一次会，会期仅一周左右；再次，全国人大常委会下设的法规审查备案室虽为常设机构，但其级别、地位低，无权主动、自行审查，审查不具有终结性特点都决定了其不能专门、连续地履行好相关职务。
第三，违宪审查缺乏可操作性。违宪审查的操作性不强主要体现在两个方面：违宪审查程序的不完善和违宪审查的标准欠明确。根据我国《立法法》第九十条和九十一条之规定，违宪审查的程序大致可归纳成以下几个步骤：有权机关提起——全国人大常委会受理——由工作机构送交各专门委员会审议——向制定机关提出书面审查建议——制定机关两个月内反馈是否修改意见——若制定机关不予修改，专门委员会可以向委员长会议建议修改或撤销——委员长会议可决定是否提交委员会全体会议。我国《立法法》只是比较原则和概括地归纳了违宪审查的程序，但并未明确全国人大常委会受理的标准是什么，受理的时间是多长，各专门委员会审议的标准又是什么，审议的时间是多久，步骤怎样等等待完善的标准和程序问题。
第四，我国违宪审查缺乏正确性、公正性。通常认为，立法机关作为违宪审查机构，可以对本身立法进行解释，同时也最了解自己的立法意图。因此，立法机关是最好的违宪审查机构。实际上，事实并非如此，以英国议会制为代表的立法机关审查模式在进行违宪审查的时候，一方面，由于立法时的先入为主，很难发现自身立法存在的问题；另外一方面，即使发现了某些违宪的情况，立法机关也很难进行自我否定，而是采取了重新立法的方法来规避违宪审查。如此一来，违宪审查的公平、公正性与准确性便难以得到保障。
第五，我国无宪法的直接适用。我国的特殊情况决定了一方面我国法院在审判案件过程中并不能直接地援引宪法判案，另外一方面，法律也并未赋予我国公民以违宪提起权或宪法控诉权等权利，使得我国违宪审查的运行，在很大程度上被压缩，从源头上阻碍了违宪审查的发生，违宪审查制度也因此而难以正常发挥其功效。
三、我国违宪审查制度的完善构想
在我国，要想建立一套行之有效的违宪审查制度，首先，要考虑到我国现行的宪政体制。其次，要考虑到相关机构的权限划分，既要使得违宪审查制度能够正常、有效地运行，又不能违背我国现行宪政体制，因此，基本上可以排除以美国法院审查为代表的司法审查模式。另外，由于我国人民代表大会这个最高权力机关的地位决定了没有任何一个其他专门机构能够对它的意志或立法进行审查监督，因此，我提出一种在权力重新划分下的违宪审查模式构想。此处的权力重新划分主要是针对全国人大，为了避其最高权力机关地位的影响，我们可以通过修宪方式将全国人大制定基本法和宪法解释的权力分给全国人大常委会，全国人大仅保留立宪与修宪权，如此以来，在全国人大下设立宪政院，作为专门的违宪审查机构，同时附带其宪法解释权。宪政院既可对全国的违宪案件进行审理与裁决，又可对全国人大常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、部门规章，地方性法规、条例进行审查。这样，便可以巧妙地解决我国宪政体制对违宪审查制度所带来的障碍。
以上构想，还只停留在理论研讨的初级阶段，再次仅想提供一种可行的思路，以待后人能够具体地加以完善。
论违宪审查制度现实困境与出路
宪法实施是实现宪政的基本路径。列宁曾说过，“宪法是一张写着人民权利的纸”。宪法作为一国的根本大法，一方面能够有效地防止政府权力的肆意扩张，另一方面又能够充分保障公民的基本权利。为了使宪法最大程度地发挥其政治、法律和社会效能，保证宪政的良性健康发展，就需要一套强有力的宪法实施保障机制。因此，违宪审查制度应运而生。
然而，近十多年纷至沓来的违宪案件，如孙志刚案、齐玉苓案、河南强制平坟案、福建漳州纳税大户中考加分事件等，这些案件既侵犯了公民的人身自由权、受教育权、及平等权等基本权利，又严重破坏了宪法的威严，影响了社会秩序。因此，笔者试图从对国外违宪审查机制的比较基础上，分析我国违宪审查制度面临的现实困境，结合现实国情，探索一条适合中国国情的违宪审查道路，从而走出制度困境。
一、违宪行为与违宪审查之义
论及违宪审查，首先应明确违宪行为之义。它主要是指国家机关及其工作人员所实施的违背宪法宗旨的宪法行为。宪法行为是特定主体直接依据宪法所作的行为，包括规范行为和具体行为。[1]因此，一般公民、法人、非法人组织的违法行为或犯罪行为并非通常意义上的违宪行为。
违宪审查制度是由特定国家机关依据特定的程序和方式对宪法行为是否符合宪法进行审查并作出处理的制度。[2]该制度的主要目的是通过制裁违宪行为，以期制约国家权力，保障公民的基本权利。
其特征在于：违宪审查主体通常为特定的国家机关，如议会、普通法院、宪法法院等；审查方式主要包括事前审查、事后审查、全面审查、专项审查、宪法诉讼审查和非诉讼性审查等；被审查的对象是宪法行为，包括立法与行为；审查判断仅依据宪法作违宪或者合宪判断，而不作违法或者合法判断；违宪制裁方式为宪法制裁，如拒绝适用、撤销或者改变违宪法律文件。
二、关于国外违宪审查制度的比较分析
从世界范围来看，根据审查主体及审查方式的不同，违宪审查体制大体可分为以下三种审查模式。通过对不同审查体制的辩证分析，能够充分汲取国外违宪审查制度之营养成分，吸取教训，形成具有中国特色的违宪审查理论，用它来指导中国的违宪审查实践，解决制度困境。
（一）对立法机关审查制的比较分析
立法机关审查制，是指由立法机关或最高权力机关行使违宪审查权的制度，其典型代表是英国。其理论支撑是“议会至上”原则，议会有权修改和废止任何一部违宪的法律，因此也有权审查法律的合宪性。此审查机制的优点在于：具有很高的权威性；有利于议员们集思广益地保障违宪审查的公正性和准确性；也有利于体现人民意志。与此同时，其弊端也日益凸显：立法机关事务繁多、精力有限导致审查力度不足，偏形式化；审查缺乏专业化；立法机关审查有时自我审查，缺乏监督等。
（二）对司法机关审查制的比较分析
司法机关审查制，是指司法机关在审理具体诉讼案件过程中，附带地就适用于该案件的法律的合宪性进行审查的制度，典型代表是美国。它源于美国1803年“马伯里诉麦迪逊”一案，其理论支撑是分权与制衡原则，启动审查程序的主动权掌握在公民手中。该审查机制的优点在于避免了立法机关审查制的不足。但它亦有不足之处：法官的主观性有时与立宪原意相悖，且容易造成法官专横；其运行缺少政治权威性。在欧洲国家看来，美国式的违宪审查制度“表面上简单至极，但却是一种理想的不可实现的制度。[3]
（三）对专门机关审查制的比较分析
专门机关审查制，主要是指由专设的宪法法院或宪法委员会以特定的程序行使违宪审查权的制度，如德国的宪法法院和法国的宪法委员会等。宪法法院独立于普通的司法系统，不行使普通司法权，其基本功能包括违宪审查权、权限争议裁决权、弹劾案审判权、宪法解释权、政党违宪案审判权、选举诉讼权等。路易·法沃勒在总结欧洲国家的宪法法院的作用时说，“凡是建立了宪法法院的国家，宪政都取得了长足的进展。宪法法院一个个判决，催生了人们对宪法和基本人权的尊重，这种尊重以前根本就没有存在过”。[4]此审查机制的优点在于：审查主体的专业化和准确性较高。缺点在于：它们往往被个别党派所利用；政治倾向性较强；与普通法院易形成脱节现象。
三、我国违宪审查制度的实施困境
我国宪法确立的违宪审查制度是最高国家权力机关审查制，该制度在运行过程中，存在缺乏常设组织机构和相应审查程序两个比较大的缺陷，立法法在一定程度上对该两个缺陷作了弥补，但关于对法律的违宪审查及相应的处理措施等问题没有作出规定。[5]其不足主要体现在：
（一）缺乏程序性规定，可操作性低
一个高效的违宪审查制度必须明确规定：审查主体、审查事项、审查依据、审查流程、审后处理机制及审理期限等。它极具专业性和技术性，所以违宪审查应该有着非常严格的程序要求。而我国宪法对违宪审查制度只是作了笼统的规定，缺乏程序性规定。没有程序上的保障，违宪审查权就不能有效运作，宪法实施也就无法得到保障。此外，还应当重视违宪审查案件的审理期限。正所谓，迟来的正义非正义。迟延的违宪审查不能对违宪行为进行及时地制裁，也就不能及时地保护公民的权利。因此，在实践中，即使发现了违宪案件，也会因为程序的欠缺而使这些案件无法实际进入违宪审查程序甚至不了了之。
（二）违宪制裁力度不足导致违宪审查制度形同虚设
一、我国违宪审查机制的现状简述
第一，违宪审查机构与模式：根据《中华人民共和国立法法》第九十条第一款规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见。与此同时，2004年5月，为了集中进行违宪审查工作，全国人大常委会又成立了法规审查备案室，隶属于全国人大常委会法制工作委员会。从这里可以看出，我国的违宪审查机构是全国人大法制工作委员会下属的法规审查备案室，具体的审查模式与英国议会制为代表的立法机关审查模式相似但又不完全相同，我国的违宪审查机制，不仅违宪审查机构级别低，并且审查对象过于局限，审查强度不够大等。其次，从《立法法》第九十条，我们也可以看出，我国违宪审查的监督对象只包括法规、规章，而排除了最为普遍的法律，这是我国违宪审查机制的一个重大缺陷。
二、我国违宪审查制度存在的缺陷
在我国，由于并未正式建立一套系统而完善的违宪审查制度，导致实践过程中出现以下几个问题：
第一，违宪审查机构缺乏专门性。首先，就全国人大而言，全国人大在人数上近3000
人，数量庞大，导致不便于集合。另一方面，全国人大多达15项的工作职能以及违宪审查过程的专业性、技术性，使得全国人大无力应对。其次，同样的情况也存在于全国人大常委会，全国人大常委会人数近200人，职能多达21项，庞大的机构以及繁重的工作负担导致全国人大常委会也不可专门负责违宪审查工作。再次，根据2004年6月，全国人大常委会成立的法规审查备案室为具体负责审查机构，但其低级别、低强度，人员的不足导致其也不能有效地发挥其违宪审查的功能与作用。
第二，违宪审查过程缺乏连续性。首先，就全国人大而言，每年举行一次例会，例会只持续半个月，而违宪案件却是随时都在发生，全国人大的会期制决定了其不能连续地履行违宪审查职能；其次，全国人大常委会也存在着相同的问题，其每2个月开一次会，会期仅一周左右；再次，全国人大常委会下设的法规审查备案室虽为常设机构，但其级别、地位低，无权主动、自行审查，审查不具有终结性特点都决定了其不能专门、连续地履行好相关职务。
第三，违宪审查缺乏可操作性。违宪审查的操作性不强主要体现在两个方面：违宪审查程序的不完善和违宪审查的标准欠明确。根据我国《立法法》第九十条和九十一条之规定，违宪审查的程序大致可归纳成以下几个步骤：有权机关提起——全国人大常委会受理——由工作机构送交各专门委员会审议——向制定机关提出书面审查建议——制定机关两个月内反馈是否修改意见——若制定机关不予修改，专门委员会可以向委员长会议建议修改或撤销——委员长会议可决定是否提交委员会全体会议。我国《立法法》只是比较原则和概括地归纳了违宪审查的程序，但并未明确全国人大常委会受理的标准是什么，受理的时间是多长，各专门委员会审议的标准又是什么，审议的时间是多久，步骤怎样等等待完善的标准和程序问题。
第四，我国违宪审查缺乏正确性、公正性。通常认为，立法机关作为违宪审查机构，可以对本身立法进行解释，同时也最了解自己的立法意图。因此，立法机关是最好的违宪审查机构。实际上，事实并非如此，以英国议会制为代表的立法机关审查模式在进行违宪审查的时候，一方面，由于立法时的先入为主，很难发现自身立法存在的问题；另外一方面，即使发现了某些违宪的情况，立法机关也很难进行自我否定，而是采取了重新立法的方法来规避违宪审查。如此一来，违宪审查的公平、公正性与准确性便难以得到保障。
第五，我国无宪法的直接适用。我国的特殊情况决定了一方面我国法院在审判案件过程中并不能直接地援引宪法判案，另外一方面，法律也并未赋予我国公民以违宪提起权或宪法控诉权等权利，使得我国违宪审查的运行，在很大程度上被压缩，从源头上阻碍了违宪审查的发生，违宪审查制度也因此而难以正常发挥其功效。
三、我国违宪审查制度的完善构想
在我国，要想建立一套行之有效的违宪审查制度，首先，要考虑到我国现行的宪政体制。其次，要考虑到相关机构的权限划分，既要使得违宪审查制度能够正常、有效地运行，又不能违背我国现行宪政体制，因此，基本上可以排除以美国法院审查为代表的司法审查模式。另外，由于我国人民代表大会这个最高权力机关的地位决定了没有任何一个其他专门机构能够对它的意志或立法进行审查监督，因此，我提出一种在权力重新划分下的违宪审查模式构想。此处的权力重新划分主要是针对全国人大，为了避其最高权力机关地位的影响，我们可以通过修宪方式将全国人大制定基本法和宪法解释的权力分给全国人大常委会，全国人大仅保留立宪与修宪权，如此以来，在全国人大下设立宪政院，作为专门的违宪审查机构，同时附带其宪法解释权。宪政院既可对全国的违宪案件进行审理与裁决，又可对全国人大常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、部门规章，地方性法规、条例进行审查。这样，便可以巧妙地解决我国宪政体制对违宪审查制度所带来的障碍。
以上构想，还只停留在理论研讨的初级阶段，再次仅想提供一种可行的思路，以待后人能够具体地加以完善。
论违宪审查制度现实困境与出路
宪法实施是实现宪政的基本路径。列宁曾说过，“宪法是一张写着人民权利的纸”。宪法作为一国的根本大法，一方面能够有效地防止政府权力的肆意扩张，另一方面又能够充分保障公民的基本权利。为了使宪法最大程度地发挥其政治、法律和社会效能，保证宪政的良性健康发展，就需要一套强有力的宪法实施保障机制。因此，违宪审查制度应运而生。
然而，近十多年纷至沓来的违宪案件，如孙志刚案、齐玉苓案、河南强制平坟案、福建漳州纳税大户中考加分事件等，这些案件既侵犯了公民的人身自由权、受教育权、及平等权等基本权利，又严重破坏了宪法的威严，影响了社会秩序。因此，笔者试图从对国外违宪审查机制的比较基础上，分析我国违宪审查制度面临的现实困境，结合现实国情，探索一条适合中国国情的违宪审查道路，从而走出制度困境。
一、违宪行为与违宪审查之义
论及违宪审查，首先应明确违宪行为之义。它主要是指国家机关及其工作人员所实施的违背宪法宗旨的宪法行为。宪法行为是特定主体直接依据宪法所作的行为，包括规范行为和具体行为。[1]因此，一般公民、法人、非法人组织的违法行为或犯罪行为并非通常意义上的违宪行为。
违宪审查制度是由特定国家机关依据特定的程序和方式对宪法行为是否符合宪法进行审查并作出处理的制度。[2]该制度的主要目的是通过制裁违宪行为，以期制约国家权力，保障公民的基本权利。
其特征在于：违宪审查主体通常为特定的国家机关，如议会、普通法院、宪法法院等；审查方式主要包括事前审查、事后审查、全面审查、专项审查、宪法诉讼审查和非诉讼性审查等；被审查的对象是宪法行为，包括立法与行为；审查判断仅依据宪法作违宪或者合宪判断，而不作违法或者合法判断；违宪制裁方式为宪法制裁，如拒绝适用、撤销或者改变违宪法律文件。
二、关于国外违宪审查制度的比较分析
从世界范围来看，根据审查主体及审查方式的不同，违宪审查体制大体可分为以下三种审查模式。通过对不同审查体制的辩证分析，能够充分汲取国外违宪审查制度之营养成分，吸取教训，形成具有中国特色的违宪审查理论，用它来指导中国的违宪审查实践，解决制度困境。
（一）对立法机关审查制的比较分析
立法机关审查制，是指由立法机关或最高权力机关行使违宪审查权的制度，其典型代表是英国。其理论支撑是“议会至上”原则，议会有权修改和废止任何一部违宪的法律，因此也有权审查法律的合宪性。此审查机制的优点在于：具有很高的权威性；有利于议员们集思广益地保障违宪审查的公正性和准确性；也有利于体现人民意志。与此同时，其弊端也日益凸显：立法机关事务繁多、精力有限导致审查力度不足，偏形式化；审查缺乏专业化；立法机关审查有时自我审查，缺乏监督等。
（二）对司法机关审查制的比较分析
司法机关审查制，是指司法机关在审理具体诉讼案件过程中，附带地就适用于该案件的法律的合宪性进行审查的制度，典型代表是美国。它源于美国1803年“马伯里诉麦迪逊”一案，其理论支撑是分权与制衡原则，启动审查程序的主动权掌握在公民手中。该审查机制的优点在于避免了立法机关审查制的不足。但它亦有不足之处：法官的主观性有时与立宪原意相悖，且容易造成法官专横；其运行缺少政治权威性。在欧洲国家看来，美国式的违宪审查制度“表面上简单至极，但却是一种理想的不可实现的制度。[3]
（三）对专门机关审查制的比较分析
专门机关审查制，主要是指由专设的宪法法院或宪法委员会以特定的程序行使违宪审查权的制度，如德国的宪法法院和法国的宪法委员会等。宪法法院独立于普通的司法系统，不行使普通司法权，其基本功能包括违宪审查权、权限争议裁决权、弹劾案审判权、宪法解释权、政党违宪案审判权、选举诉讼权等。路易·法沃勒在总结欧洲国家的宪法法院的作用时说，“凡是建立了宪法法院的国家，宪政都取得了长足的进展。宪法法院一个个判决，催生了人们对宪法和基本人权的尊重，这种尊重以前根本就没有存在过”。[4]此审查机制的优点在于：审查主体的专业化和准确性较高。缺点在于：它们往往被个别党派所利用；政治倾向性较强；与普通法院易形成脱节现象。
三、我国违宪审查制度的实施困境
我国宪法确立的违宪审查制度是最高国家权力机关审查制，该制度在运行过程中，存在缺乏常设组织机构和相应审查程序两个比较大的缺陷，立法法在一定程度上对该两个缺陷作了弥补，但关于对法律的违宪审查及相应的处理措施等问题没有作出规定。[5]其不足主要体现在：
（一）缺乏程序性规定，可操作性低
一个高效的违宪审查制度必须明确规定：审查主体、审查事项、审查依据、审查流程、审后处理机制及审理期限等。它极具专业性和技术性，所以违宪审查应该有着非常严格的程序要求。而我国宪法对违宪审查制度只是作了笼统的规定，缺乏程序性规定。没有程序上的保障，违宪审查权就不能有效运作，宪法实施也就无法得到保障。此外，还应当重视违宪审查案件的审理期限。正所谓，迟来的正义非正义。迟延的违宪审查不能对违宪行为进行及时地制裁，也就不能及时地保护公民的权利。因此，在实践中，即使发现了违宪案件，也会因为程序的欠缺而使这些案件无法实际进入违宪审查程序甚至不了了之。
（二）违宪制裁力度不足导致违宪审查制度形同虚设
